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中國經濟導報:我國鹽政的現狀與未來
作者:江來  文章來源:中國經濟導報  點擊數6516  更新時間:2010-2-5 9:02:49  文章錄入:admin  責任編輯:admin

      鹽業改革的真正目的應該是實現更科學的補碘,更周全地保護人民的利益,更好地促進中國鹽業的發展。而事實上,中國鹽業對自身的改革也一直在進行著。
  
  現狀
  
  從新中國成立到1995年,我國鹽行業一直實行計劃管理體制。1996年5月27日,國務院發布了《食鹽專營辦法》(國務院令第197號),此后開始明確對食鹽實行專營,目的是在我國實現消除碘缺乏病。而專營的具體職責由各級地方政府承擔,各級地方政府也紛紛成立了鹽業公司、鹽務管理局。這時候的鹽行業,存在著數量多,規模小,力量分散,經濟實力不強,工藝技術落后,流通現代化水平比較低的弊端。而經過不斷地改革,今天的中國鹽業,已經漸漸形成了以省為單位,垂直管理的省級鹽業集團為主的鹽業管理體制。一方面整合后強化了管理能力,并對交通不便的地區等地居民和低收入鹽民進行補貼,保證了合格碘鹽的供應;另一方面也通過資源的整合,增強了市場的競爭力,這是體制上的改革。而技術上,也從單一的鹽種,發展形成了以普通海鹽、精制鹽為主,加硒鹽、加鈣鹽、營養鹽等幾十種多品種鹽產品并存的食鹽市場。工業鹽方面也有漂染鹽、粉末鹽、融雪鹽等經過市場細化的多種鹽產品。部分鹽業公司也進一步與國外公司合作,引進了新產品和技術。從流通現代化上看,大部分鹽業公司也從坐柜臺賣鹽,轉變為實現現代化的物流配送,減少流通環節,方便消費者。
  在專營成效方面,從1996年《食鹽專營辦法》條例頒布以來,我國居民合格碘鹽的食用率在逐年提高:由1995年的39.9%上升到2005年的90.2%;兒童甲狀腺腫大率從1995年的20.4%下降到2005年的5%。兩項指標均達到國際消除腆缺乏病的標準,大大改善了人民群眾的碘營養狀況,使人口素質得到顯著提高。實踐充分證明:食鹽補碘是防治碘缺乏病的有效途徑,食鹽專營是食鹽補碘的根本保障。
  
  弊端
  
  雖然鹽業專營在我國碘鹽普及上貢獻突出,但還不是沒有弊端的。主要表現在:
  ――市場競爭力不夠。這一點其實有著多方面的原因,主要當然是市場意識不夠,這并不是鹽業公司不愿意做市場,而是因為鹽業企業作為專營企業,長久以來,都是嚴格遵守著國家政策,以保證鹽業市場供應和保證合格碘鹽普及作為首要準則,也唯恐做得不夠,只是兢兢業業地經營著鹽業市場,不敢涉足其他行業。并沒有過多的去考慮自身的發展,造成了鹽業公司經營品種單一,市場適應力差的情況。直到近幾年,才有部分鹽業公司展開多品種的經營,也取得了一定的成效。
  ――內部監管不夠。由于鹽業專營的實際操作權在各級地方政府,這樣也造成了鹽業專營機構各地的體制結構有很大不同,編制上就有公務員、事業單位員工、企業員工的不同,鹽務管理局的級別和上級主管部門在各地也不盡相同,這許多不同,也造成了各地鹽業公司沒有一個可循的可靠監管模式,而上級部門多頭管理的情況也很容易導致管理混亂。
  ――機構人員臃腫。由于經營品種單一,整個鹽業市場份額有限,加上多頭管理,鹽業公司承擔了大量的人員安置社會責任,造成部分鹽業公司機構人員臃腫,企業負擔很大。
  ――產銷未能一體。有的地區鹽業公司,沒有自己的生產企業,這不僅容易造成產銷矛盾,也對穩定食鹽市場也造成一定困難。
  ――政府食鹽定價與市場價格脫節。國家對計劃食鹽的定價大大高于實際的市場價,這對于保證食鹽市場供應是有一定積極意義的,但是巨大的差價,同樣產生了很多其他問題。一方面,鹽業公司的購入價太高,成本無法下降,造成最終零售價偏高;另一方面,由于差價和產大于銷,生產企業將計劃外的鹽進行傾銷,容易造成私鹽泛濫,市場難以管理。同時,造成生產企業把工作重心放在爭奪計劃上,不利于生產企業的健康發展。
  
  方向
  
  為了實現更科學的補碘,更周全地保護人民的利益,更好地促進中國鹽業發展的改革目標,我國鹽業改革應朝以下兩個方向轉變:
  一是最積極的方向應該是在現階段深化專營,控制產能,促進產銷一體,在這過程中國家可以通過行政干預,對鹽業進行重組改革。最終的目的是在全國形成幾個大型鹽業集團,走向國際競爭。
  具體來說,深化專營,就是指對于目前的《食鹽專營辦法》要進一步健全,只有在堅持專營,健全法律制度的基礎上才能推行諸如根據地域不同,階梯式調整加碘量等科學補碘的方案,保護人民的健康安全。同時,針對我國目前鹽產能大大過剩的實際情況,國家應該嚴格控制新增的制鹽企業,同時鼓勵并在行政上支持鹽業公司與制鹽企業的合并,形成以資產為紐帶,產銷一體化的現代化鹽業集團,產銷結合,以市場實際情況控制產能過剩的形勢。在這個基礎上,進一步推動各行政區劃之間的競爭、重組,或通過上市等手段,引入有效的監管方式。一方面保證食用鹽市場穩定供應和人民的食鹽安全,進一步保證防治碘缺乏病的防治成效,另一方面使鹽行業形成能夠參與國際競爭的強大能力。
  另一個改革方向可以參考日本。日本在迫于西方國家的貿易制裁下于1997年廢除了專賣法,但是政府的兩個主要鹽業管理機構仍然保留:一是日本鹽工業會。它是代表日本全國6個大型制鹽企業的協會組織,它與日本鹽批發商和有關方面協調、聯系、反映情況、交流信息,其會長級別較高,是由政府任命。二是日本鹽事業中心。它是代表政府行使管理的最高機構,是根據《鹽商業法》建立的,也是日本國內最大的鹽產品批發經營機構,對鹽的銷售起調控作用。在專賣法廢除后,日本政府不斷出臺政策對鹽業市場加以調控:1997~2002年,日本政府采取了“不增設批發商,每個企業一年只準進口100噸食鹽”的限制措施;對于日本這個主要依賴進口的鹽業市場來說,這一政策在實際上還是壟斷了鹽業市場。2003年,又針對性地利用“松散劑”的安全門檻,對進口精制鹽每噸征收3000日元關稅壁壘,阻止國外特別是中國精制鹽進入日本。所以說,日本雖然廢除了專賣法,但事實上仍然是由國家對鹽業進行了壟斷,以保護日本鹽業的生存和發展。如果從這方面來說,政府可以加強鹽務管理局的相關職能,除了鹽務局目前對市場的監管職能,進一步延伸到對生產環節的監管,但是去除鹽業公司的市場銷售職能,允許銷售環節的自由競爭。這個方法會有什么弊端呢?主要有兩方面:一方面重新建立新的法規,新的市場容易出現漏洞,會有一段時間的過渡期,而人民的健康安全不能有過渡期;另一方面鹽務管理局如果脫離鹽業市場的自給自足,國家也會增加很高的管理成本。
  
  風險
  
  如果現在貿然停止專營,將中國鹽業完全推向市場,一方面普及碘鹽,防治碘缺乏病的成效難以保持,對于交通不便的偏遠地區和生產力相對低下的低收入鹽民利益也難以保證。另一方面,各地鹽業公司在經營品種單一的情況下很難直面市場的沖擊。而國際上的大型鹽業公司諸如荷蘭阿克蘇,美國陶氏等都是跨行業的化工巨頭,不僅掌握著鹽業資源,也掌握著鹽業的上下游,可以說競爭是毫無懸念的,只需利用化工行業的利潤來補貼鹽業上的成本,就能在價格戰上徹底地擊敗經營單一的國內鹽業企業。但如果在與外資的競爭中失敗,姑且認為外企能夠在質量方面嚴格把關,在防治中國的碘缺乏病上盡到社會責任,但中國仍然會面臨兩個問題:一是大量對中國消除碘缺乏病作出貢獻的鹽行業職工如何安排?二是在中國失去對鹽價的定價權后鹽價是否還能像專營下一樣穩定?企業都是逐利的,寡頭壟斷下的鹽業價格上漲是可以預見的。事實上,到2005年底,在中國已開放的28個重要產業中,外資企業已在21個產業中擁有多數資產控制權,國內企業在沒有準備好的基礎上只能節節敗退,拱手將市場和定價權讓給外資。在2009年舉行的世界鹽業大會上,已有不少國外財團都對中國食鹽專營是否會放開表現出高度關注。

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